从20世纪90年代起，随着我国工业化城镇化的深入推进，城乡二元结构向一元结构的过渡，在学习借鉴欧美、日本劳务派遣的基础上，由职业介绍机构和劳务代理活动转型而来，负责为企业选配人力资源的劳务派遣公司，成为新型生产要素和人力资源配置方式，成为我国公共就业服务体系的重要组成部分。
在国际金融危机背景下，积极调整劳动就业政策和社会保障制度，完善劳务派遣立法进程和制度环境，切实维护劳务派遣者的合法权益，对于维护一元化劳动关系为主导的发展格局，以正规就业为主导、非正规就业为补充的制度结构具有重要意义。
我国劳务派遣制度迅猛发展的主要原因和特点
劳务派遣是非典型的劳动雇佣关系。劳务派遣公司从事劳动者招募聘用培训，为农村转移劳动力、下岗失业人员和大中专毕业生，提供专业化的职业介绍和就业服务，这是对劳动法律政策的弹性调整，也是转型期复杂劳动关系的特殊形式。根据“存在即合理”哲学观点来分析，劳务派遣公司生存和发展的客观理由是，它反映了市场经济的基本特征和本质属性，适应了城乡二元解体的经济社会结构，适应了企业灵活选择劳动力的内在需求，又符合农村转移劳动力素质的阶段性特征。从本质上说，它是市场机制引导和利益驱动下形成的，是企业适应市场变化的劳动制度创新产物，在合理配置人力资源和提高劳动效率，促进城乡就业和再就业中发挥不可替代的作用。
与依法规范经营的正规就业相比，劳务派遣实现了劳动力使用权和处置权的分离。从用人单位来看，促进了人事管理专业和富有效率，规避了劳务流失和劳动纠纷的风险，提高了专业化管理素质和核心竞争力；从劳务派遣公司而言，提高了劳动组织的灵活性和专业化，企业的市场准入门槛比较低，解除劳动关系的自由裁量空间大；对于劳务派遣者来说，虽然缺乏完整的劳动经济和社会保障权益，但有权实现职业选择权和固定的劳动收益权。劳务派遣公司和用人单位构成“共同雇主方”，如果因为违约造成劳务派遣者权益受到损害，要承担相应的连带责任并给予经济赔偿。
我国当前劳务派遣制度及其管理中存在的问题
由于劳动力市场体系发育不成熟，现行劳动法律法规政策的不健全，城乡就业和社会保障的不平等，劳务派遣三方权益亟待规制，尤其在统筹劳务派遣发展规划，制约以契约自由原则排除法定义务，依法保障劳务派遣者权益等方面，仍然存在突出问题。
劳动关系不够清晰规范。劳务派遣新型委托管理的劳动关系，有别于传统劳动关系直接简明对称的特征。劳务派遣公司既要与用人单位签订契约，明确双方的权利和责任，又要与劳务派遣者签订劳动合同，履行相应的管理责任和法定义务；用人单位不与劳务派遣者签订劳动合同，只负责考核派遣劳动者绩效。劳动关系和劳动力使用权分属两家，对于文化程度和技能素质低的劳动者，尤其是来自农村的低就业能力人群，容易混淆劳务关系和劳动关系的界线；劳务派遣产生的劳务契约，如果在法律上缺乏对权利和义务的界定，会增加就业的不稳定性、权益保障的不确定性和管理信息的不对称性；这种非常态劳动就业长期存在和迅猛发展，势必对劳动价值和就业观念产生冲击，对正规就业者产生“挤出效应”，加剧正规与非正规就业者的利益矛盾，不利于我国一元化为主导的劳动关系格局。
劳动者权益保障制度缺失。由于劳动力供求失衡和市场地位的悬殊，劳动和社会保障立法相对滞后，加上部分政府劳动监察执法力度不够大，企业与劳动者的利益博弈能力不对称。表现在部分劳务派遣公司不签订劳动合同，劳务派遣后也疏于管理与联络，不依法为他们缴纳社会保险费，或违反法律规定让劳务派遣者全额承担；有些用人单位随意拖欠、克扣工资福利，不按月发放工资、不按规定结付加班工资，经常要他们做劳务派遣协议之外的工作。尤为严重的是，他们从事的是苦、脏、累、重工作，企业同工不同酬的就业歧视普遍存在，加上利益诉求渠道和权益保障机制的缺失，他们无法参与到企业的职工民主管理中来，难以享受均等的社会管理和公共服务。劳动经济权益和社会民主权利的边缘化，使其工作条件和生活质量难以得到改善。
缺乏法制规范和行业自律。虽然《劳动合同法》作出“特别规定”，对其主体资格和经营资质提出要求，规定用人单位对劳务派遣者的法定义务，但是条款过于原则、零散和缺乏执法力度，无法形成行政管理合力和社会舆论压力，无法夯实劳动法源基础和法理阐述。尤其在规制市场地位和经营范围，明确开办企业工商登记注册的行业类别，完善经营资质和市场准入的审批手续，设定适用规模和工作岗位，形成合理劳动定额和工资福利标准，维护劳动者职业健康和生产安全，以及建立行业管理规范和道德自律机制，制止以劳务派遣名义大规模裁员，解决混业经营等问题。遇到劳动争议和经济纠纷时，侵权主体民事法律责任承担不明确，劳动者依法投诉和维权的难度比较大。
职工心态和社会观感较差。一些欠发达地区通过组建劳务派遣公司，大量向沿海发达城市派遣“低价”劳务人员，造成用人单位正式员工少、劳务人员多的现象。有些用人单位出于利益驱动和市场风险的考量，甚至整条生产线包给劳务派遣公司，再由后者“外包内做”从事生产经营活动。这些不利于完善劳动和社会保障制度，依法规范劳动力市场秩序，形成维护劳务派遣者权益的保障机制。加上社会贫富差距加大和企业职工差别待遇，无法凝聚起改善向好的社会心理预期，容易导致企业利益矛盾和劳动关系紧张，导致劳务派遣者的情绪化心理宣泄，这些问题必须引起各级政府部门高度重视。
完善劳务派遣制度和劳务派遣公司管理的建议
(一)推进立法进程，制定严格的行业管理制度和行为规范
开展调研活动，推进立法进程。建议全国人大深入开展立法调研活动，及时制定出台《劳务派遣法》，明确其市场地位、适用范围和法律责任；或者直接制定《反就业歧视法》，落实城乡平等就业权和企业同工同酬待遇。建议国务院制定《劳务派遣法实施办法》和《劳务派遣公司管理暂行条例》，区分普通岗位和专业技术人员劳务派遣的界线。要完善我国劳动仲裁和司法审判制度，将劳务派遣活动纳入社会法制化轨道。
制定行业规划，形成管理规范。要制定行业发展规划和工作计划，加强行业协会和行业工会建设。要建立劳动力市场需求预测和分析系统，完善基础管理信息数据库系统，形成联动合作资源共享的综合管理平台，建立县以上劳动保障部门备案审批制度，完善基础管理信息公开披露和公示制度。
科学设定劳务派遣行业准入“门槛”。推进市场化运作和宏观调控结合，逐步提高管理效率和减少交易成本，明确工商申请、税务登记和注销手续，制定适宜劳务派遣行业类别和工种名单，完善行业公共标准和绩效考核机制。各级工会要协助政府有关部门，做好企业法人资格认定和资质年审，维系公众对劳务派遣的理解和信任。
明确规定劳务派遣公司的适用范围。强调本行业只适合特殊用人单位，或是辅助性、临时性、替代性的劳动岗位。要建立行业风险预警机制，规定缴纳管理风险金和工资担保金。劳务派遣者长期在同一劳务派遣公司，不得约定“试用期”或“实习期”，连续两次以上签订相同性质的劳动合同，或是派往同一用人单位执行劳务派遣协议，用人单位要与其建立劳动合同关系；即使劳动者暂时不处在派遣状态，也应在劳务派遣公司领取基本生活报酬，或者执行当地的最低工资标准。用人单位要设定转化为合同制职工的条件，在企业连续工作三年以上，劳动能力和工作定额超过平均水平，没有严重违反劳动法律和规章制度的记录，用人单位在招工中应优先录用。如需转换工作岗位，应主动征求工会和他本人的意见。
依法签订合同，明确法律关系。明确劳动合同和劳务派遣协议书的区别，强化双方应承担的民事法律责任，积极探索把两份契约合二为一的有效办法。共同雇主方要认真履行如实告知义务，提醒劳动者掌握两份契约的基本内容；各级政府要查明用人单位的资质和实力，出现劳动纠纷时协助直接主张权利，提醒专业技术人员注意竞业限制。要妥善处理劳动纠纷和集体劳动争议，必要时提供法律援助和社会救济，形成规范的行业管理制度和劳动法律关系。
(二)发挥政府引导作用，规范劳动关系的发展趋势和走向
各级政府承担社会管理和公共服务职责，既要遵循市场价格机制和注重经济效率，又要加强宏观调控和社会道德机制建设。
发展和谐稳定多赢的新型劳动关系。要打破城乡二元结构和劳动力市场分割，建立统一开放有序的劳动力市场体系，建立以市场为导向的劳动力市场管理模式，完善一元化为主导的劳动用工格局。要完善社会管理和公共服务体系，促进行业管理规范和道德自律行为，提升劳动者的职业技能和文明习惯，既要保障他们的基本劳动经济权益，又要维护精神文化和社会民主权利。
积极提倡劳动关系一元化政策取向。各级政府在制定劳动就业政策时，要合理划分正规和非正规就业界限。积极扶持公益性的劳务派遣组织，发展一批管理规范和实力雄厚的公司，逐步纳入城镇就业和再就业服务体系。建立行业的市场准入和许可审批制度，完善企业社会责任与和谐文化，制约放大二元化劳动关系的倾向，制止大规模裁减甚至少用固定工的现象，调节社会利益结构和缓解职工心态失衡，减少因贫富差距而导致社会动荡的风险。
提升劳务派遣人员的文化和技能素质。各级政府要重视职业教育和劳动技能培训，通过编制财政预算划拨基金，定向委托职业机构或者工会开展订单式培训，指导劳务派遣公司传授劳动技能和文化知识，用人单位合理安排工作岗位和劳动定额。共同雇主方工会要加强联动和沟通，开展群众性技术创新和劳动竞赛，帮助融入创建和谐企业活动中来，丰富他们的精神文化生活。
加强政府劳动职能部门执法监察工作。各地劳动保障部门要会同工商行政管理、城市建设、建筑工程管理部门，加强对劳务派遣公司和用人单位的执法监察，重点检查签订劳动合同和缴纳社会保险情况，监督用人单位落实工资支付、工作时间、劳动保护、休息休假情况。接到劳务派遣者对用人单位的投诉举报，劳动保障部门查验核实后，责令其停止侵权和限期改正，确保他们合法权益得到企业的尊重。
(三)体现工会组织作为，积极维护劳务派遣人员合法权益
积极畅通劳务派遣工的利益诉求渠道。要发挥与政府联席会议、劳动关系三方协商机制的作用，源头参与劳动法律和政策措施的制定，工会界别的人大代表和政协委员提出提案和建议，积极参加人大立法调研和政府执法检查。要开展政策宣传和法律援助活动，提高社会法制意识和依法维权能力，维护劳动关系和社会的和谐稳定。
有效维护他们的劳动权益和社会权利。要支持劳务派遣者开展行业性工资协商，建立工资随用人单位效益逐年增长的机制。要建立完善企业劳动关系的预警机制，妥善处理集体劳动争议和群体性事件，地方上级工会派出律师和劳动争议调解员，直接听取劳务派遣者对用人单位的意见，依法履行维护其合法权益的基本职责。将其纳入送温暖和困难职工帮扶体系中，让他们真切感受到工会的帮助和关怀。
